Операция «Локализация»: есть ли у страны шансы помочь машиностроителям

Share on facebook
Share on linkedin

Чтобы добиться желаемого эффекта от локализации, в законодательстве нужно будет учесть множество нюансов

Кризис в отечественной промышленности начался еще в прошлом году. В 2020-м он был усугублен последствиями пандемии коронавируса. Проблемы промышленности актуализировали вопрос необходимости мер по ее развитию. В перечне обсуждаемых на государственном уровне предложений – антикризисные мероприятия, восстановление должности вице-премьера по промышленности, законопроект о локализации.

24 июня Верховная Рада зарегистрировала законопроект №3739 об установлении требования локализации при госзакупках машиностроительной продукции путем внесении изменений в Закон Украины «О публичных закупках». Документ представляет собой консенсус для разных политических сил. Его внесли в парламент 38 народных депутатов из совершенно разных по идеологическим платформам фракций.

Суть идеи

Законопроект №3739 предлагает распространить на ряд сегментов машиностроения требование локализации производства на уровне 25-40% при госзакупках с 2021 года и на 40-60% – с 2024 года. Речь идет о таких сегментах машиностроения, как ж/д транспорт, городской пассажирский транспорт, коммунальная техника и спецтехника, энергетическое машиностроение (насосы, трансформаторы, турбины) и пр. Методику определения степени локализации должен утвердить Кабинет Министров. Предполагается, что закон вступит в силу с 1 января 2021 года и будет действовать в течение 10 лет.

Для выполнения требований локализации иностранные производители будут «принуждены» к созданию производственных или сборочных мощностей в Украине или к кооперации с отечественными компаниями.

Законопроект №3739 предлагает учитывать требования по локализации и в случае приобретения техники в лизинг. Для этого необходимо внести изменения в соглашения с Международной финансовой корпорацией или Европейским банком реконструкции и развития, которые часто финансируют обновление транспортной инфраструктуры, в части установления требований по уровню локализации.

В свою очередь Кабмин разработал проект постановления о пилотном проекте по локализации продукции машиностроения при госзакупках. Следующим шагом будет принятие постановления правительством. В документе должен быть утвержден перечень техники и порядок определения степени локализации, а также очерчены условия работы в системе госзакупок. Известно, что если уровень локализации будет превышать 35%, то такой товар будет претендовать на неценовую преференцию в 30%.

Эффект решения

По оценкам авторов законопроекта №3739, принятие документа будет способствовать росту ВВП на 3,9 п.п. в течение 3-5 лет, созданию 62,5 тыс. новых рабочих мест, росту налоговых отчислений примерно на 8%. При этом удастся избежать увеличения импорта товаров, работ и услуг на 13,2% (около $8,4 млрд).

По словам Андрея Жария, генерального директора холдинга «Аурум Груп», заложенное в законопроекте №3739 требование об обязательной частичной локализации от 25% и более позволит запустить маховик отечественной экономики, поскольку внутренний производитель будет обеспечен заказами и сможет модернизировать свое производство. В свою очередь иностранный поставщик задумается над переносом в Украину части производства для обеспечения внутреннего спроса с перспективой экспорта.

«Законопроект о локализации производства заставит иностранные компании производить 25-40% заказа на территории Украины. Это будет стимулировать приток инвестиций в страну, способствовать созданию новых рабочих мест и увеличению налоговых поступлений в государственный бюджет. Также ограничения импорта в отношении продукции без национальной составляющей устранит дискриминацию в отношении украинского производителя и предоставит ему ряд торговых преференций», – добавляет Татьяна Рябушко, старший аналитик-маркетолог компании Kreston.

Впрочем, по оценкам GMK Center, законопроект в предложенной редакции может иметь незначительный положительный экономический эффект – на уровне 3,75-8,0 млрд грн (0,11-0,24% от ВВП). Большая часть продукции по указанным в законопроекте кодам производится из импортных комплектующих. Поэтому применение локализации (25-40%) приведет к снижению импорта (на 25-40%). При этом возможен рост цен госзакупок, что снизит экономический эффект от законопроекта.

Сторонники проекта

Желание государства поддержать отечественного производителя одобряют многие производители. По словам Андрея Жария, сейчас очень часто иностранные компании по ценовому критерию побеждают в тендерных процедурах. И причин тут несколько:

  • иностранный поставщик – это часто мощная компания, которая ради захвата рынка и ликвидации всех местных конкурентов может длительное время демпинговать;
  • крайне редко в расчет цены включается так называемый жизненный цикл товара, а именно многолетнее техническое обслуживание, стоимость которого у импортной техники может быть во много раз больше, чем у отечественной;
  • важно оценивать бизнес-климат у условного китайского или турецкого производителя, имеющего возможность взять кредит под почти нулевую процентную ставку, заручиться поддержкой и содействием мощных экспортных агентств и т.д. У отечественного производителя таких условий нет.

Некоторые машиностроители уверяют, что способны обеспечить 50%-й уровень локализации при производстве электровозов.

«Богдан Моторс» с участием отечественных партнеров готов выпускать троллейбусы с уровнем локализации более 50%, – утверждают в компании. – Украинские предприятия уже провели работу по производству отечественных тяговых двигателей, токоприемников, систем управления тяговыми двигателями, узлов сочленения и других составляющих».

Отдельные предприятия горно-металлургического комплекса также выразили заинтересованность в проекте. Например, крупнейший производитель сортовой нержавеющей стали в Украине «Днепроспецсталь» заявил о готовности участвовать в проекте по локализации производства электровозов для «Укрзалізниці».

Критика идеи

Первой на «амбразуру» законопроекта №3739 бросилась Киевская школа экономики (KSE), которая в своем исследовании оценила, что требования по локализации могут привести к потере для экономики $591 млн в случае принятия инициативы Минэкономики и $642 млн – законопроекта №3739.

По оценкам KSE, при реализации парламентского и правительственного решений ВВП сократится на 0,52-0,57% соответственно. Полный запрет импорта в определенных секторах машиностроительной продукции будет иметь негативное влияние на ВВП в размере -4,66%.

Логика таких расчетов исходит из предпосылки, что украинские заказчики не смогут купить ту продукцию, аналоги которой физически не производятся в Украине, а зарубежные производители по каким-то причинам не захотят пускать отечественных «в долю». Таким образом, ограничения импорта негативно снижают предложение продукции и поднимают цены, в результате чего потребители теряют средства (переплачивают).

Гораздо более значимый сигнал пришел от посла Евросоюза Матти Маасикаса, который в письме к премьер-министру Денису Шмыгалю и главе Верховной Рады Дмитрию Разумкову отметил, что поддержка идеи локализации противоречит соглашению об ассоциации с ЕС и может повлиять на решение европейских банков прекратить кредитование украинских компаний и организаций.

Предыдущий опыт

Идея локализации и преференций нацпроизводителям не нова. В прошлом созыве Рады активным лоббистом этой идеи был глава комитета по вопросам промполитики Виктор Галасюк, который с группой депутатов подал соответствующий законопроект в октябре 2017 года.

Законопроект о локализации 2017 года предполагал:

  1. Обязательный учет местной составляющей при госзакупках;
  2. Ценовое преимущество для украинской продукции – максимальный вес неценовых критериев (например, условия оплаты, гарантия, местная составляющая) – 30%;
  3. Обязательные минимальные требования по локализации – не менее 20% в структуре приведенной цены для специализированных предметов закупок;
  4. 5-летние индикативные планы госзакупок;
  5. Мониторинг и публичная отчетность по импортной составляющей в госзакупках.

Документ был принят в первом чтении в декабре 2017 года, но дальше этого дело не пошло. Во-первых, несмотря на поддержку промышленников, документ на тот момент не имел политической поддержки на уровне Кабмина. Во-вторых, против законопроекта выступил целый пул грантовых организаций.

Тем не менее инициатор прошлой попытки внедрить локализацию поддерживает нынешнюю инициативу.

«Стартует долгожданная модернизация ProZorro для развития украинской промышленности и экономики… Простой и мощный инструмент развития производства в Украине. И хороший стимул для привлечения внутренних и иностранных инвестиций в реальный сектор. И, конечно же, машиностроение – это лишь первый шаг», – написал Виктор Галасюк на своей странице в Facebook.

Примечательно, что список противников законопроекта №3739 тот же, что и в случае с инициативой Виктора Галасюка. А еще в 2017 году против законопроекта о локализации выступило Министерство экономики и лично тогдашний замминистра Максим Нефьодов. Не приветствует он и законопроект №3739.

Западная практика

Все развитые страны мира уже давно защищают именно отечественного производителя. По словам Татьяны Рябушко в Японии, например, иностранные компании принимают участие не более чем в 2% государственных закупок. А в Польше участие нелокализованных компаний в таких торгах в принципе не предусмотрено.

Что касается требований к локализации, показатель варьируется преимущественно в пределах 30-50%. Наиболее строгая политика в отношении локализации в США – доля национального производства должна составлять не менее 65%, а в отдельных случаях показатель может достигать 100%.

Многие украинские производители знают, насколько сложно попасть с качественным украинским продуктом на рынки ЕС или США, не имея там производственной базы. Это многолетнее сложное испытание для каждой украинской компании.

«В 2019 году импорт в публичных закупках Украины достигал 50%, в то время как в развитых странах мира его доля не превышает 5%. В странах ЕС, например, действует директива, согласно которой заказчик имеет право отклонить тендерное предложение, если доля локальной составляющей в продукте меньше 50%», – отмечает Андрей Жарий.

Сложности локализации

Наверное, главной проблемой на начальном этапе является международный фактор. Кроме уже упомянутого замечания от ЕС, нужно учитывать, что закупки в рамках проектов международного финансирования почти не регулируются национальным законодательством в сфере публичных закупок. Именно на это указывают в своем заключении по законопроекту эксперты Главного юридического управления Рады.

«Инициатива уже вызвала критику ряда учреждений и организаций, что в дальнейшем может усложнить сотрудничество с МФО (если в уже действующие контракты будут вноситься изменения). Стоит отметить, что сейчас госзакупки по международным соглашениям выводятся из-под стандартной процедуры, а выполнение многих договоров растянуто по времени. Как будут привлекаться кредитные ресурсы на покупку оборудования и техники в случае принятия предлагаемых изменений в закон о закупках, пока неизвестно, поскольку предлагается изменение базовых условий. Также могут возникнуть сложности с реализацией уже действующих договоров, условия которых предполагают поэтапное финансирование», – подчеркивает Алексей Амфитеатров, директор рейтингового агентства IBI-Rating.

Судя по всему, политическая воля для принятия законопроекта №3739 есть. И, наверное, одна из основных сложностей для этого документа – не столько преодолеть сопротивление лоббистов из грантовых организаций (их представители и сторонники в основном уже выведены из состава Кабмина и профильных министерств), сколько «принудить» иностранных производителей к собственно локализации производства их продукции в Украине и не обозлить потребителей возможным ростом цен на конечный товар.

«Законопроект существенно ограничивает предложение на украинском рынке продукции машиностроения. Украинскому потребителю будет недоступна наиболее качественная и технологичная продукция, если она не имеет национальной составляющей. Также под угрозой будут производственные процессы, требующие продукции, которая вообще не производится в Украине», – подчеркивает Татьяна Рябушко.

По словам Алексея Амфитеатрова, инициатива несет в себе дискриминационные условия для отдельных поставщиков, так как, по задумке авторов законопроекта, правила локализации должны применяться уже с начала следующего года. Необходимо предусмотреть более длительный переходный период для действующих проектов, поскольку за полгода сложно открыть производственные предприятия.

«Также пока непонятно, как поступать с существующими договорами. Не совсем понятны и критерии отбора товаров, которые попадают в зону действия инициатив. Например, не попадают легковые авто премиум-класса, строительные материалы и услуги», – добавляет эксперт.

Перспективы внедрения

Очень многое будет зависеть от понятности и прозрачности порядка определения степени локализации, который должен разработать Кабмин. Судя по всему, в его основу ляжет упомянутый проект постановления правительства. Законопроект же саму процедуру не прописывает.

Отсутствие конкретной процедуры может исказить ожидаемый экономических эффект от законопроекта. Главное юридическое управление Рады в своем заключении по законопроекту указывает, что необходимость подтверждения степени локализации может привести к коррупционных рискам при его предоставлении. В свою очередь в Минэкономики обещают, что подтверждение локализации будет «прозрачным, по реестрам и в автоматическом режиме».

Кроме того, по мнению парламентских экспертов, вероятность прихода на украинский рынок иностранных инвесторов выглядит низкой, поскольку поддержка осуществляется в отношении не всей продукции, а той ее части, которая реализуется через систему публичных закупок. При этом объемы госзакупок в разрезе отдельных товарных групп незначительны и, учитывая состояние госфинансов, непредсказуемы.

Со своей стороны украинским производителям придется доказать, что их продукция по качеству может быть использована при производстве зарубежных машин.

Источник

Новости и Публикации

Ознакомьтесь с другими экспертными материалами Kreston Ukraine

НАШИ УСЛУГИ

Услуги Kreston Ukraine международным и украинским клиентам

Kreston Ukraine представляет одну из ведущих аудиторских практик в Украине

Предлагаем комплекс профессиональных услуг по снижению налоговых рисков в сфере трансфертного ценообразования

Оценка бизнеса и активов для финансовой отчетности, сделок с капиталом, международных финансовых учреждений

Реструктуризация бизнеса, финансовый и налоговый Due Diligence, консультации

ДОВЕРЬТЕ СВОЙ ПРОЕКТ ПРОФЕССИОНАЛАМИ

ПРИСОЕДИНИТЬСЯ К KRESTON​